Il sistema dei controlli sulle istituzioni scolastiche ha subito una profonda evoluzione logica e normativa nel corso degli ultimi anni. L'ordinamento amministrativo mostra un chiaro e progressivo spostamento da un modello basato sul mero "controllo-riscontro" di legittimità formale verso forme di "controllo-collaborazione" ed economico-gestionali, valorizzando i risultati complessivamente conseguiti dalle amministrazioni in un determinato arco di tempo.

Al contempo, la tendenza legislativa si orienta verso una progressiva limitazione dei controlli di tipo preventivo (frequentemente percepiti come invasivi del fisiologico funzionamento degli organi amministrativi) a favore di controlli successivi o a consuntivo, giudicati più idonei a garantire l'efficacia e l'efficienza dell'azione pubblica senza paralizzarla.

                In questo quadro si inseriscono il sistema dei controlli di regolarità amministrativo-contabile effettuati dalle Ragionerie Territoriali dello Stato (RTS), modellato dal D.Lgs. n. 93/2016 (in modifica al D.Lgs. n. 123/2011), e il recentissimo impianto protettivo introdotto dalla Legge 7 gennaio 2026, n. 1 (cd. "Legge Foti"), in vigore dal 22 gennaio 2026, che riscrive le regole della responsabilità patrimoniale e del danno erariale per i dipendenti pubblici.

1. Il perimetro del Controllo Preventivo sulle modifiche della posizione stipendiale

L'articolo 5, comma 2, lettera d) del D.Lgs. n. 123/2011 ha stabilito che non sono sottoposti al controllo preventivo generico tutti gli atti inerenti allo stato giuridico ed economico del personale, bensì esclusivamente gli atti amministrativi che comportano modifiche della posizione giuridica o della base stipendiale del personale statale in servizio presso la scuola.

Tutti i provvedimenti che esulano da questo specifico perimetro vengono emanati sotto la completa ed esclusiva responsabilità amministrativa e contabile dei Dirigenti Scolastici.

Atti ancora soggetti al controllo preventivo della RTS Sulla base del “nuovo” articolo 5, comma 2, lettera d) del D. Lgs. n. 123/2011, così come modificato dal D. Lgs. n. 93/2016, a decorrere al 01 gennaio 2017 non sono più sottoposti al controllo preventivo da parte delle Ragionerie territoriali competenti tutti gli atti amministrativi riguardanti lo stato giuridico ed economico del personale statale in servizio presso ciascuna istituzione scolastica, ma esclusivamente gli atti amministrativi che comportano modifiche della posizione giuridica o della base stipendiale del sud detto personale. Pertanto, a partire dal 01/01/2017, i provvedimenti che non saranno più inviati al controllo preventivo della RTS, verranno emessi sotto la completa responsabilità amministrativa e contabile dei Dirigenti responsabili delle singole Amministrazioni titolari della spesa.

Continuano invece ad essere oggetto di controllo preventivo gli atti inerenti le variazioni dell’inquadramento giuridico o del trattamento retributivo, con particolare riferimento per quest’ultimo, alle voci fisse e continuative del trattamento economico, quali ad esempio:

    il passaggio di area di un dipendente;

    i comandi fuori comparto;

    i provvedimenti disciplinari che irrogano la san zione del licenziamento;

    i provvedimenti di cessazione dal servizio, da non confondere con i provvedimenti di liquidazione della pensione il cui onere finanziario grava sul bilancio dell’INPS e che conseguentemente non debbono essere sottoposti a controllo preventivo;

    i provvedimenti di ricostruzione di carriera;

    i contratti di part time;

    la modifica della retribuzione di posizione di par te variabile spettante al personale dirigenziale;

    i provvedimenti di concessione del cosiddetto “congedo straordinario retribuito” di cui all’articolo 42, comma 5 del D. Lgs. n. 151/2001, in applicazione del quale è corrisposta al personale interessato un’indennità sostitutiva della retribuzione, rivalutata annualmente tenuto conto dell’indice ISTAT e calcolata sulla base dell’ultima retribuzione percepita con esclusivo riferimento alle voci a carattere fisso e continuativo.

Nulla è stato innovato in relazione ai contratti a tempo in determinato che continuano ad essere sottoposti a controllo preventivo ai sensi dell’articolo 5, comma 2, lettera c) del D. Lgs. n. 123/2011 al quale il legislatore non ha apportato alcuna modifica. Il Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato ha sottolineato la necessità che le amministrazioni dello Stato facciano pervenire con tempestività agli uffici di controllo i provvedimenti emanati; in caso di provvedimenti in materia di personale rimane in ogni caso invariato il termine di controllo di sessanta giorni previsto dall’articolo 8, comma 1 del già citato D. Lgs. n. 163/2011, decorso il quale senza che siano intervenuti rilievi o richieste di chiarimento, gli atti divengono efficaci.

I su richiamati atti soggetti al controllo preventivo dovranno essere sorretti sempre e comunque dalla documentazione probatoria.

                Non saranno invece più sottoposti al controllo preventivo (questo non esula le Istituzioni scolastiche ad inviare gli atti alle RTS provinciali) gli atti ed i provvedimenti che non comportano alcuno degli effetti modificativi dello stato giuridico o economico indicati dalla legge, quali ad esempio:

    assenze per malattia;

    comandi presso altre amministrazioni dello stesso comparto;

    aspettative per motivi di famiglia, di lavoro, personali e di studio, per ricongiungimento al coniuge all’estero, per anno sabbatico, etc.;

    trasferimenti;

    distacchi sindacali;

    sospensioni cautelari dal servizio;

    provvedimenti disciplinari che irrogano sanzioni, anche pecuniarie, diverse dal licenziamento;

    monetizzazione di ferie maturate e non godute e indennità di mancato preavviso, qualora entrambe le prestazioni vengano pagate tramite NoiPa con le modalità di cedolino unico, in relazione alla partita stipendiale del dipendente, anche se erogate ai familiari superstiti in caso di decesso dello stesso in servizio;

    utilizzazione temporanea di personale in mansioni diverse,

     assenze ai sensi della Legge 5 febbraio 1992 n. 104 recante norme in materia di assistenza, integrazione sociale e diritti delle persone disabili, con la sola eccezione dei provvedimenti concernenti le assenze dal servizio di cui all’articolo 42, comma 5 del D. Lgs. n. 151/2001, come sopra ricordato;

    provvedimenti di riscatto e di ricongiunzione ai fini pensionistici, in quanto non comportano alcun effetto finanziario a carico del bilancio dello Stato;

    contratti per ore eccedenti prestate dal personale docente per l’intera durata dell’anno scolastico su cattedre con orario settimanale superiore a quello obbligatorio o in classi collaterali; a tal proposito la nota prot. n. 71299 del 18.04.2017 ha precisato che tali prestazioni “sono oggetto di un contratto di supplenza temporanea sino al termine delle attività didattiche che dà luogo ad un rapporto accessorio di supplenza, il quale non incide sul rapporto di lavoro principale dei docenti interessati, né sulla base stipendiale”. Le Ragionerie territoriali competenti, qualora in sede di esecuzione di provvedimenti non più assoggettati a controllo preventivo, rilevino manifeste o gravi illegittimità, sono tenute in ogni caso a segnalare tali circostanze alle Amministrazioni emananti affinché queste ultime possano provvedere alle opportune rettifiche in autotutela.

2. Il potenziamento del Controllo Successivo e il ruolo di "NoiPA"

                A fronte della riduzione dei controlli preventivi, il legislatore ha potenziato il controllo successivo (art. 11, D.Lgs. 123/2011). Sono assoggettati a controllo successivo gli ordini collettivi di pagamento relativi alle competenze fisse e accessorie erogate mediante il sistema del "cedolino unico".

L'esecuzione dei pagamenti avviene sotto la diretta responsabilità dell'amministrazione ordinante (la scuola). Gli uffici di controllo della RTS verificano i flussi finanziari a posteriori disponendo dell'accesso diretto agli applicativi informatici e ai database di pagamento (in primis il sistema NoiPA). Gli atti non più sottoposti a controllo preventivo (es. trasferimenti, permessi L. 104) possono quindi essere campionati e controllati successivamente dalle RTS quali "atti presupposti" dei pagamenti stessi.

3. Dematerializzazione obbligatoria e "Ricevuta Parlante"

Le scuole sono tenute a osservare rigidamente le modalità di trasmissione esclusivamente telematica previste dal Codice dell'Amministrazione Digitale (CAD) e dalle circolari MEF (Circolare n. 8/2017):

1.     Divieto di utilizzo di supporti cartacei: I flussi devono viaggiare unicamente via posta elettronica certificata/istituzionale.

2.     Unicità del file: Il provvedimento e tutta la documentazione probatoria a supporto devono essere scansionati in un unico file formato .pdf, firmato digitalmente dal Dirigente Scolastico.

3.     Integrazioni non consentite: Stante l'intrinseca unicità della procedura di protocollazione, non è possibile inviare documenti integrativi in un secondo momento. I provvedimenti incompleti verranno restituiti senza esito dalla RTS.

4.     La "ricevuta parlante": Le istituzioni scolastiche devono trasmettere via mail al dipendente interessato la ricevuta di protocollo dell'invio alla RTS, permettendo al lavoratore di verificare sia l'inoltro dell'atto sia l'eventuale apposizione del visto di conformità.

4. Tempistiche, rilievi e la procedura del "Visto Forzato"

Il rispetto della tempistica procedurale è determinante per l'efficacia dei provvedimenti amministrativi in materia di personale:

ü I termini per la RTS: L'ufficio di controllo ha 60 giorni di tempo per esaminare l'atto in via preventiva. Decorso inutilmente questo termine senza rilievi, l'atto acquista efficacia a tutti gli effetti.

ü L'interruzione dei termini: L'invio di una formale osservazione o richiesta di chiarimenti da parte della RTS interrompe i termini del controllo fino alla ricezione dei riscontri della scuola.

ü I termini per il Dirigente Scolastico: Il DS deve rispondere ai rilievi entro 30 giorni, potendo scegliere di ritirare o modificare l'atto in conformità alle osservazioni della RTS. Se il DS non risponde entro i 30 giorni, il provvedimento si intende improduttivo di effetti contabili e viene formalmente restituito privo di visto.

Il Visto Forzato e il deferimento alla Corte dei Conti.

Se il Dirigente Scolastico ritiene corretto il proprio operato nonostante le contestazioni sollevate dalla RTS, può disporre – sotto la propria esclusiva responsabilità – la registrazione del provvedimento (ordinando il cosiddetto "visto forzato"), rendendo l'atto immediatamente esecutivo.

In questa ipotesi, la RTS è obbligata per legge a prendere atto della disposizione forzata e a trasmettere immediatamente l'atto, corredato dalle proprie osservazioni, alla competente Sezione di controllo della Corte dei Conti.

5. La svolta del 2026: come la Legge Foti (L. 1/2026) ridisegna la responsabilità erariale del Dirigente Scolastico

Proprio l'esito del controllo successivo della Corte dei Conti a seguito di un "visto forzato" (o in caso di controllo a campione sui flussi di pagamento PNRR/NoiPA) subisce la rivoluzione copernicana dettata dalla Legge Foti (Legge n. 1/2026).

                L'obiettivo della nuova norma è eliminare la cosiddetta "paura della firma" e l'empasse decisionale della Pubblica Amministrazione, introducendo tutele mai viste prima per i dirigenti e i funzionari pubblici.

Le novità della Legge 1/2026 impattano direttamente sulla gestione amministrativa e contabile delle scuole secondo quattro direttrici fondamentali:

A.       La tipizzazione e la limitazione della "Colpa Grave"

Prima della riforma del 2026, l'area della colpa grave era soggetta a forti oscillazioni interpretative da parte dei magistrati contabili. La Legge Foti delimita nettamente i contorni della colpa grave, legandola unicamente a violazioni macroscopiche ed evidenti delle regole o al palese travisamento dei fatti esaminati.

Viene introdotto un principio di salvaguardia assoluto: la colpa grave è tassativamente esclusa qualora il Dirigente Scolastico abbia agito conformandosi a indirizzi giurisprudenziali prevalenti o a pareri formali rilasciati dalle autorità competenti (es. ARAN, Ministero dell'Istruzione e del Merito, USR).

B.       Lo "Scudo Erariale" per gli atti che superano il controllo

Un aspetto cruciale per i Dirigente scolastici riguarda tutti gli atti e i contratti (inclusi i grandi appalti legati alle risorse del PNRR e del PNC) che superano positivamente il filtro del controllo preventivo della Corte dei Conti (o per i quali è stato richiesto e rispettato un parere consultivo preventivo), è esclusa in radice la responsabilità erariale per colpa grave dei firmatari. L'atto "vistato" diventa un porto sicuro per il Dirigente.

C.       Introduzione dei "Tetti Massimi" al risarcimento patrimoniale

Nel caso in cui la Corte dei Conti accerti un danno erariale dovuto a colpa grave, il Dirigente Scolastico non rischia più il collasso economico personale. La Legge 1/2026 ha infatti introdotto un doppio limite invalicabile e concorrente per la sanzione risarcitoria, che non può eccedere:

1.       Il 30% del danno complessivo effettivamente accertato dalla Corte;

2.       Un ammontare massimo pari al doppio della retribuzione annua lorda del dirigente o funzionario condannato.

D.      Obbligo di polizza assicurativa prima dell'incarico

A completamento del nuovo assetto di garanzie, la Legge Foti sancisce l'obbligo vincolante per chiunque gestisca risorse pubbliche di sottoscrivere una polizza assicurativa a copertura dei danni patrimoniali causati alla PA prima dell'assunzione dell'incarico o della gestione dei fondi. La Compagnia assicurativa (il cui obbligo è stato traslato al 1° gennaio 2027) viene inserita nel giudizio contabile come litisconsorzio necessario e non potrà più contestare la copertura ex post, garantendo l'effettiva solvibilità del danno verso l'Erario senza intaccare il patrimonio familiare del dipendente pubblico.

TABELLA SINOTTICA SUGLI EFFETTI DEL CONTROLLO SULL'EFFICACIA DELL'ATTO

 E I RIFLESSI RISARCITORI (POST L. 1/2026)

6. Le criticità del sistema: asimmetrie interpretative delle RTS territoriali e impatto sulle istituzioni scolastiche

                Nonostante il quadro di garanzie e di bilanciamento introdotto dalla recente riforma legislativa del 2026, l'applicazione quotidiana del sistema dei controlli da parte delle Ragionerie Territoriali dello Stato (RTS) fa emergere profonde criticità strutturali che minano la fluidità dell'azione amministrativa delle scuole.

La principale disfunzione risiede nella frammentazione interpretativa dei diversi uffici provinciali. Si assiste con frequenza a scenari in cui, a fronte del medesimo provvedimento o della medesima fattispecie di inquadramento del personale, RTS di province diverse forniscano disposizioni operative diametralmente opposte o sollevino rilievi contrastanti. Tale difformità non scaturisce da direttive centrali o circolari emanate dal Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato, bensì da mere interpretazioni discrezionali e isolate dei singoli dirigenti e funzionari provinciali delle RTS.

Questo particolarismo interpretativo genera pesanti ripercussioni sull'efficienza del sistema scolastico:

ü Ingorghi e sovraccarico delle segreterie: L'adozione di prassi locali non standardizzate costringe le segreterie scolastiche a rimodulare costantemente le procedure a seconda del territorio, duplicando il lavoro e vanificando gli sforzi di standardizzazione perseguiti con la dematerializzazione obbligatoria.

ü Ritardi procedurali cronici: Il moltiplicarsi di rilievi ultronei o basati su orientamenti locali non condivisi interrompe sistematicamente i termini dei 60 giorni per il controllo preventivo, dilatando a dismisura i tempi di conclusione dei procedimenti relativi allo stato giuridico ed economico del personale.

ü Rischio di danno per l'utenza e per l'Amministrazione: Il blocco prolungato dei provvedimenti e l'incertezza del diritto determinano un potenziale pregiudizio per l'utenza finale (il personale scolastico, che vede ritardata la definizione della propria posizione stipendiale o di carriera). Al contempo, espongono la stessa Amministrazione scolastica al rischio di contenziosi seriali dovuti ai ritardi nell'emanazione degli atti aventi diritto.

                In questo scenario, la limitazione della colpa grave e lo "scudo erariale" della Legge Foti rappresentano una tutela indispensabile per il Dirigente Scolastico e per il Funzionario EQ con incarico di DSGA. Tuttavia, resta ferma l'urgenza di un intervento centrale di coordinamento da parte del MEF volto a uniformare l'azione delle RTS provinciali, riconducendo il controllo a criteri di stretta legittimità e impedendo che la discrezionalità dei singoli uffici territoriali si traduca in una paralisi burocratica a danno delle istituzioni scolastiche.

                In conclusione, se la progressiva stratificazione normativa avvenuta tra il 2011 e il 2017 aveva inizialmente spostato una mole immensa di responsabilità "in capo" alle singole istituzioni scolastiche e ai loro vertici – escludendo il filtro delle RTS su decine di atti quotidiani delle segreterie scolastiche –, l'odierno intervento dello "scudo erariale" introdotto dalla Legge Foti (L. 1/2026) riequilibra il sistema.

                Pur rimanendo intatta la necessità di una cura millimetrica e dematerializzata nella predisposizione degli atti di spesa e di inquadramento del personale, i Dirigenti Scolastici e i funzionari EQ con incarico di DSGA, beneficiano oggi di un perimetro di tutele legali certo e definito. Questo nuovo quadro normativo tutela l'efficacia dell'azione amministrativa e restituisce serenità all'atto della firma, proteggendo i professionisti della scuola da interpretazioni erariali eccessivamente punitive o paralizzanti.

Lì, 21.05.2026

IL VICE-PRESIDENTE VICARIO

Sabato Simonetti