Le istituzioni scolastiche hanno avuto tre regolamenti di contabilità in oltre mezzo secolo.
La sequenza è:
1. D.I. 28 maggio 1975 – primo regolamento organico delle istruzioni amministrativo-contabili delle istituzioni scolastiche;
2. D.I. 1° febbraio 2001, n. 44 – Regolamento concernente le Istruzioni generali sulla gestione amministrativo-contabile delle istituzioni scolastiche, adottato nel nuovo quadro dell’autonomia scolastica;
3. D.I. 28 agosto 2018, n. 129 – Regolamento recante istruzioni generali sulla gestione amministrativo-contabile delle istituzioni scolastiche, tuttora riferimento fondamentale.
Quindi, dal 1975 al 2026 sono trascorsi 51 anni: il sistema scolastico ha conosciuto soltanto tre significativi regolamenti di contabilità, con il D.I. 44/2001 rimasto in vigore per circa 17 anni e il D.I. 129/2018 che ha ormai superato gli otto anni. Al momento il D.I. 29/5/1975 resta il più longevo.
In questi 51 anni sono cambiati radicalmente autonomia scolastica, digitalizzazione, tesoreria, contratti pubblici, PNRR, PagoPA, SIOPE+, piattaforme di approvvigionamento, controlli e responsabilità, mentre l'architettura regolamentare contabile è stata aggiornata solo due volte dopo il 1975.
Quanto sopra premesso:
Mettiamo a confronto 1975, 2001 e 2018
Proviamo a individuare cosa andrebbe aggiornato nel 2026
Il confronto è particolarmente interessante perché i tre regolamenti fotografano tre modelli diversi di scuola e di amministrazione pubblica: la scuola amministrata del 1975, la scuola autonoma del 2001 e la scuola autonoma orientata a trasparenza, digitalizzazione e semplificazione del 2018. Il D.I. 129/2018 che, però, nel 2026 mostra già una distanza notevole dalla realtà operativa.
I tre regolamenti in sintesi
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D.I. 28/5/1975
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D.I. 1/2/2001, n. 44
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D.I. 28/8/2018, n. 129
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Modello di scuola
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Scuola inserita nell'amministrazione ministeriale
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Scuola autonoma
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Scuola autonoma, digitalizzata e responsabilizzata
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Contesto
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Decreti delegati del 1974 e nascita degli organi collegiali
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L. 59/1997 e DPR 275/1999 sull'autonomia
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L. 107/2015 e revisione del sistema contabile
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D.I. 28/5/1975
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D.I. 1/2/2001, n. 44
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D.I. 28/8/2018, n. 129
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Documento finanziario centrale
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Bilancio preventivo
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Programma annuale
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Programma annuale
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Logica prevalente
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Autorizzazione e controllo
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Programmazione e autonomia
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Programmazione, trasparenza, responsabilità
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Figura amministrativa
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Segretario/capo dei servizi di segreteria
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DSGA
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DSGA (Funzionario ed Elevata Qualificazione, con il CCNL del 18/1/2024)
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Attività negoziale
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Fortemente procedimentalizzata e collegiale
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Capacità negoziale attribuita al DS
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Rafforzamento del DS e disciplina più articolata, con limitazioni rispetto ad altre pubbliche amministrazioni in ordine agli affidamenti diretti
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Controlli
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Forte controllo esterno del Provveditorato agli Studi
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Revisori dei conti
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Revisori + trasparenza/pubblicità
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Durata sostanziale
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circa 26 anni
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circa 17 anni
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dal 2018
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1. Il D.I. 28 maggio 1975: la contabilità della scuola «amministrata»
Il regolamento nasce immediatamente dopo i decreti delegati del 1974, in particolare il DPR 416/1974, che introduce e disciplina gli organi collegiali. È una scuola che non possiede ancora l'autonomia scolastica come la intendiamo oggi: l'amministrazione periferica dello Stato, attraverso i Provveditorati agli studi, conserva penetranti funzioni di controllo e autorizzazione.
Lo stesso titolo è significativo: «Istruzioni amministrativo-contabili per i circoli didattici, gli istituti scolastici d'istruzione secondaria ed artistica statali e per i distretti scolastici».
Il modello è quello della contabilità autorizzatoria tradizionale. Al centro c'è il bilancio preventivo, non ancora il Programma annuale. La Giunta esecutiva predispone bilancio, variazioni e conto consuntivo; gli organi collegiali esercitano un ruolo direttamente gestionale rispetto ad oggi. L'art. 3 attribuiva, ad esempio, alla Giunta anche compiti relativi all'esecuzione delle deliberazioni e alla sottoscrizione degli ordinativi di entrate e di spese di un suo rappresentante insieme al preside/direttore e al segretario.
Il bilancio di Previsione e il Conto Consuntivo dovevano essere trasmessi al Provveditore agli studi per l'approvazione. È forse il dato che meglio rappresenta la filosofia del regolamento: la scuola amministra risorse, ma all'interno di un sistema fortemente gerarchico e sottoposto a controllo esterno e autorizzazione.
Il limite rispetto alla scuola di oggi è radicale: quel regolamento appartiene a un ordinamento precedente all'autonomia, alla dirigenza scolastica, al DSGA, alla digitalizzazione, alla contrattualizzazione del pubblico impiego e, naturalmente, a tutta la moderna disciplina degli appalti, della trasparenza e dei pagamenti elettronici.
Eppure aveva un pregio: definiva con notevole chiarezza chi faceva cosa, individuando direttamente compiti e responsabilità di Preside/Direttore didattico, Segretario, Consiglio e Giunta. Anche ANQUAP ha sottolineato come il regolamento del 1975 fissasse espressamente compiti e responsabilità dei diversi soggetti.
2. Il D.I. 44/2001: la rivoluzione dell'autonomia
Il salto del 2001 è molto più profondo di una semplice revisione contabile.
Tra i due regolamenti sono intervenuti la legge 59/1997, il dimensionamento delle istituzioni scolastiche e soprattutto il DPR 275/1999. Le scuole hanno acquisito personalità giuridica e autonomia e il nuovo regolamento deve costruire una contabilità coerente con questa trasformazione. Il D.I. 44 richiama espressamente l'art. 21 della legge 59/1997 e il DPR 275/1999.
La novità simbolicamente più importante è:
BILANCIO PREVENTIVO → PROGRAMMA ANNUALE
Non è soltanto un cambio di denominazione. La gestione finanziaria viene posta al servizio del Piano dell'offerta formativa. Le risorse statali sono utilizzate senza altro vincolo di destinazione, salvo quello
prioritario relativo alle attività di istruzione, formazione e orientamento previste dal POF, fatti salvi naturalmente gli specifici vincoli di destinazione.
Qui nasce sostanzialmente il modello che conosciamo ancora oggi:
POF → programmazione delle attività → allocazione delle risorse → Programma annuale → gestione
→ rendicontazione.
Cambiano anche gli equilibri istituzionali. Il Dirigente scolastico acquista la capacità negoziale e diventa il protagonista dell'attività gestionale, mentre al Consiglio d'istituto rimangono le competenze di indirizzo e le deliberazioni previste dal regolamento. Acquista specifico rilievo il ruolo del DSGA sul piano istruttorio, della liquidazione delle spese e della sottoscrizione – congiunta al DS – degli ordinativi contabili (reversali e mandati). Il DSGA assume la posizione di consegnatario dei beni mobili e quelli di ufficiale rogante. È il passaggio dalla gestione collegiale tipica del 1975 alla distinzione fra indirizzo e gestione propria della pubblica amministrazione riformata.
Il D.I. 44 introduce inoltre un sistema di controllo maggiormente coerente con l'autonomia attraverso i revisori dei conti, anziché riprodurre il precedente modello di approvazione amministrativa del bilancio da parte del Provveditorato.
Il suo grande merito
Il D.I. 44/2001 è probabilmente il regolamento che ha prodotto il cambiamento concettuale più importante dei tre:
la contabilità non è più soltanto registrazione e autorizzazione della spesa, ma diventa strumento per realizzare l'autonomia e l'offerta formativa.
Il limite
Negli anni successivi il regolamento viene progressivamente circondato da un universo normativo che nel 2001 non si poteva prevedere: amministrazione digitale, tracciabilità, fatturazione elettronica, PCC, split payment, trasparenza, anticorruzione, contratti pubblici telematici, PagoPA etc… etc… .
Alla fine non era tanto sbagliata la sua impostazione quanto superato l'ambiente amministrativo nel quale era stato concepito.
3. Il D.I. 129/2018: autonomia, semplificazione e responsabilità
Il terzo regolamento nasce dall'art. 1, comma 143, della legge 107/2015, che chiedeva espressamente di modificare il D.I. 44/2001 per «incrementare l'autonomia contabile» delle scuole, semplificare gli adempimenti e armonizzare i sistemi contabili.
Entra in vigore il 17 novembre 2018 e sostituisce definitivamente il D.I. 44 per la nuova gestione finanziaria.
La filosofia di fondo del 2001 non viene rovesciata. Al contrario, viene aggiornata: resta il Programma annuale, resta il collegamento tra risorse finanziarie e programmazione dell'istituzione scolastica, rimane centrale la distinzione fra funzioni del Consiglio, responsabilità gestionale del DS e competenze tecnico-amministrative del DSGA.
Ma il regolamento introduce o rafforza alcuni elementi particolarmente importanti: principi di efficacia, efficienza ed economicità; trasparenza; pubblicità; disciplina patrimoniale e inventariale aggiornata; maggiore autonomia negoziale; utilizzo degli strumenti informatici; controlli dei revisori; disciplina delle gestioni economiche separate e armonizzazione delle procedure. La stessa norma istitutiva dichiara esplicitamente l'obiettivo di incrementare l'autonomia contabile e semplificare gli adempimenti.
Ed è significativo che l'art. 1 collochi espressamente il regolamento dentro il sistema dell'autonomia derivante dalla L. 59/1997 e dal DPR 275/1999, aggiornato alla riforma della L. 107/2015.
4. Ma nel 2026 anche il D.I. 129 comincia a mostrare la sua età
Formalmente il regolamento ha solo otto anni. Operativamente, però, la scuola del settembre 2026 è molto diversa da quella per la quale fu scritto.
Dal 2018 ad oggi si sono sovrapposti al regolamento numerosi sistemi normativi e tecnologici che incidono quotidianamente sulla gestione amministrativo-contabile: nuovo Codice dei contratti pubblici (D.Lgs.
36/2023 e successive modifiche), digitalizzazione integrale del ciclo di vita dei contratti, BDNCP e piattaforme certificate, FVOE, MePA, PagoPA, SIOPE+, PNRR e piattaforme dedicate, CUP e CIG, obblighi di trasparenza, nuove modalità di tesoreria e, dal 2026, Re.Tes., oltre alla programmazione dei flussi di cassa.
Il problema, quindi, non è necessariamente che il D.I. 129 sia un «cattivo regolamento». Il problema è che una parte crescente della gestione reale delle scuole si svolge ormai fuori dal regolamento di contabilità, attraverso norme generali, piattaforme, circolari, note operative e discipline settoriali.
Questo produce una frammentazione normativa che pesa soprattutto su DS e DSGA.
Il paradosso dei tre regolamenti
Ed è qui che emergerebbe una lettura storica molto efficace:
1975 – controllo
La scuola deve soprattutto dimostrare di avere rispettato le regole.
2001 – autonomia
La scuola riceve risorse e strumenti per realizzare autonomamente il proprio POF (ore PTOF).
2018 – responsabilizzazione
La scuola autonoma programma, gestisce, negozia, rende conto e pubblica.
2026 – complessità digitale
Alla scuola viene chiesto di essere contemporaneamente amministrazione, stazione appaltante, soggetto attuatore, centro di pagamento, produttore di dati, presidio di trasparenza e anticorruzione, gestore di piattaforme e interlocutore di una pluralità crescente di amministrazioni.
E il regolamento del 2018 non riesce più, da solo, a rappresentare questo sistema.
Cosa dovrebbe avere un eventuale quarto regolamento
Non servirebbe semplicemente un «D.I. 129 aggiornato». Servirebbe un cambio di impostazione paragonabile a quello avvenuto nel 2001.
Il nuovo regolamento dovrebbe mettere al centro digitalizzazione nativa dei procedimenti, interoperabilità e principio once only, eliminando duplicazioni tra SIDI, MEF, ANAC, Banca d'Italia, INPS, Agenzia delle Entrate e altre piattaforme; dovrebbe coordinare espressamente la contabilità scolastica con il Codice dei contratti; aggiornare radicalmente inventari e gestione patrimoniale; semplificare il sistema dei controlli; chiarire con maggiore precisione competenze e responsabilità di DS, DSGA, Consiglio d'istituto e revisori; e passare da una logica fondata sull'adempimento a una fondata su programmazione, risultato, controllo e rendicontazione digitale.
Un eventuale quarto regolamento di contabilità non dovrebbe limitarsi ad aggiornare soglie, termini e riferimenti normativi del D.I. 129/2018. Dovrebbe essere un regolamento costruito per la scuola digitale del 2026, con l'obiettivo esplicito di ridurre gli adempimenti, chiarire le responsabilità e restituire tempo all'attività amministrativa sostanziale.
Dieci proposte per il nuovo regolamento di contabilità delle istituzioni scolastiche
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Proposta
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Problema da risolvere
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Soluzione normativa proposta
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1. Principio “once only” e interoperabilità obbligatoria
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La stessa informazione viene inserita più volte in SIDI, piattaforme ANAC, PagoPA, SIOPE+, sistemi di tesoreria, PNRR e altri applicativi.
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Stabilire che un dato già detenuto da una pubblica amministrazione non possa essere nuovamente richiesto alla scuola e che il MIM assicuri interoperabilità e precompilazione automatica dei dati.
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2. Fascicolo digitale unico della gestione contabile
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Documenti, firme, CIG, CUP, fatture, mandati, contratti e controlli sono distribuiti fra più sistemi e piattaforme.
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Prevedere per ogni procedimento un fascicolo digitale unico, alimentato automaticamente dalle piattaforme interoperabili e conservato a norma, nel quale confluiscano tutti gli atti e i dati relativi alla gestione.
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3. Programma annuale realmente pluriennale
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Il Programma annuale rimane prevalentemente annuale, mentre PTOF, acquisti, PNRR e molti progetti hanno durata pluriennale.
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Affiancare al Programma annuale una programmazione finanziaria triennale scorrevole, raccordata con il PTOF e con il programma triennale degli acquisti, così da rappresentare anche gli impegni e le risorse che interessano più esercizi finanziari.
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4. Integrazione della disciplina dei contratti pubblici
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Il D.I. 129/2018 e il D.Lgs. 36/2023 operano su piani diversi, costringendo le scuole a ricostruire continuamente competenze, procedure e adempimenti.
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Riscrivere il Titolo V del Regolamento coordinandolo espressamente con il Codice dei contratti pubblici e distinguendo chiaramente affidamenti, procedure, concessioni e contratti esclusi, senza duplicare gli adempimenti già disciplinati dal Codice.
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5. Nuovo sistema delle competenze DS–DSGA–Consiglio d'istituto
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In alcuni ambiti non è sufficientemente nitida la linea di demarcazione fra indirizzo, gestione, istruttoria e responsabilità contabile.
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Definire una vera matrice normativa delle competenze: Consiglio d'istituto = indirizzo e criteri; DS = decisione e responsabilità gestionale; DSGA = responsabilità dell'istruttoria amministrativo-contabile e organizzazione dei servizi, secondo le rispettive attribuzioni legislative e contrattuali.
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6. Controlli dei revisori basati sul rischio
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Il controllo è ancora troppo spesso documentale e uniforme, indipendentemente dalla dimensione della scuola, dalla complessità della gestione e dal rischio effettivo delle operazioni.
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Introdurre un modello di risk-based audit, concentrando i controlli più approfonditi sulle operazioni ad alto rischio e prevedendo verifiche automatizzate sulle operazioni ordinarie e standardizzate.
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7. Tesoreria e flussi di cassa completamente digitali
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Programmazione di cassa, ordinativi, verifiche e riconciliazioni sono governati da discipline e piattaforme differenti, con duplicazioni e attività manuali.
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Integrare nel Regolamento Re.Tes., SIOPE+, ordinativi informatici, riconciliazione bancaria e programmazione dei flussi di cassa, prevedendo automatismi, interoperabilità e acquisizione diretta dei dati necessari alla gestione di tesoreria.
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8. Inventario digitale e nuova nozione di patrimonio scolastico
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La disciplina inventariale mantiene impostazioni pensate prevalentemente per beni fisici tradizionali, mentre aumentano dispositivi tecnologici, licenze, servizi cloud e beni caratterizzati da rapida obsolescenza.
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Creare un inventario digitale interoperabile, rivedere criteri e procedure di gestione e ammortamento, semplificare le dismissioni e distinguere con maggiore chiarezza beni durevoli, beni di facile consumo e asset digitali.
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9. Controlli automatici preventivi e “compliance by design”
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DSGA e assistenti amministrativi devono ricordare e verificare manualmente DURC, verifiche fiscali, CIG, CUP, tracciabilità, pubblicazioni, incompatibilità e scadenze, con un crescente rischio di errore.
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La piattaforma contabile nazionale dovrebbe effettuare controlli automatici prima dell'operazione, interrogando ove possibile le banche dati pubbliche e segnalando anomalie, incompatibilità, scadenze e adempimenti mancanti prima che l'atto venga perfezionato.
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10. Regolamento unico + Manuale operativo nazionale dinamico
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Norme e indicazioni operative essenziali sono disperse fra Regolamento, note MIM, FAQ, manuali, indicazioni ANAC, MEF e altre amministrazioni, rendendo difficile individuare una disciplina operativa unitaria e aggiornata.
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Lasciare nel Regolamento principi, competenze e procedure fondamentali e affiancargli un Manuale operativo nazionale digitale, ufficiale e costantemente aggiornato, che raccolga istruzioni applicative, procedure, schemi e indicazioni operative.
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Il punto centrale: non informatizzare la burocrazia, ma eliminarla
Digitalizzare un adempimento inutile non significa semplificare. Se oggi una scuola inserisce lo stesso dato in quattro piattaforme, il nuovo regolamento non dovrebbe spiegare meglio come inserirlo quattro volte: dovrebbe stabilire che il dato venga acquisito una sola volta e poi circoli tra le amministrazioni.
Le istituzioni scolastiche non sono tenute a produrre, comunicare o inserire nuovamente dati e informazioni già detenuti dal Ministero dell'istruzione e del merito o acquisibili, mediante interoperabilità, dalle banche dati delle pubbliche amministrazioni.
È la traduzione normativa del principio once only.
Un secondo principio: responsabilità proporzionata al potere effettivamente esercitato.
Un nuovo regolamento dovrebbe poi affrontare un problema molto sentito da DS e DSGA: la moltiplicazione delle responsabilità derivante da procedure sulle quali la scuola non sempre dispone di pieno controllo.
Il criterio dovrebbe essere semplice: nessuna responsabilità senza una competenza chiaramente attribuita e senza l'effettiva disponibilità degli strumenti necessari per esercitarla.
Questo comporterebbe una più precisa distinzione tra responsabilità del DS, responsabilità amministrativo-contabile del DSGA, attività degli assistenti amministrativi, competenze deliberative del Consiglio d'istituto e funzioni dei revisori.
Se un controllo può essere svolto automaticamente mediante interoperabilità — ad esempio attraverso una banca dati pubblica — non dovrebbe essere richiesto alla scuola di produrre un documento per attestare che quel controllo è stato effettuato.
La piattaforma dovrebbe interrogare la banca dati, registrare data, esito e identificativo della verifica e conservarli nel fascicolo digitale.
È un passaggio dalla logica:
«la scuola deve dimostrare di aver adempiuto»
alla logica:
«il sistema pubblico registra automaticamente l'adempimento».
Le dieci proposte si possono ricondurre a quattro pilastri: semplificazione, eliminando gli adempimenti duplicati; interoperabilità, facendo dialogare le banche dati pubbliche; responsabilità, chiarendo definitivamente chi fa cosa; controllo intelligente, spostandolo dall'adempimento formale alla prevenzione del rischio.
Il presente documento è frutto di conoscenze ed esperienze direttamente vissute nell’arco temporale considerato. È stato predisposto collegialmente e con l’ausilio dell’AI.
Viene portato all’attenzione del Ministro dell’Istruzione e del Merito e degli uffici di vertice dello stesso Ministero, con l’auspicio che allo stesso venga prestata la dovuta attenzione manifestando disponibilità per ogni utile approfondimento e confronto.
Lì, 18.09.2026
IL PRESIDENTE
Giorgio Germani
