La questione non può essere affrontata soltanto in termini di “obbligo di adesione”

L’Accordo Quadro Consip ID 2919 nasce per consentire alle istituzioni scolastiche, comprese quelle non qualificate, di acquisire i servizi di organizzazione e gestione dei viaggi di istruzione e degli stage linguistici senza dover svolgere autonomamente le relative procedure di gara.

Tuttavia, per valutare se l’operazione costituisca effettivamente una semplificazione occorre guardare non soltanto alla fase della scelta del contraente, già svolta da Consip, ma all’intero ciclo amministrativo del viaggio: programmazione, determinazione del fabbisogno, scelta del fornitore, emissione dell’ordinativo, richieste di approvvigionamento, verifica delle offerte, gestione dei pagamenti, verifica di conformità e gestione delle eventuali variazioni.

È proprio sotto questo profilo che emergono alcune criticità.

L’Accordo Quadro ID 2919 non elimina infatti la necessità di una puntuale attività amministrativa da parte della scuola; in alcuni casi, la trasferisce dalla gara alla fase di programmazione e di esecuzione.

Come funziona concretamente l’AQ ID 2919

L’Accordo Quadro è stato strutturato da Consip con più operatori economici e articolato in lotti e sub-lotti geografici. La gara è stata aggiudicata nel dicembre 2025 e l’iniziativa è attiva dal marzo 2026, per un periodo di 18 mesi, prorogabile per ulteriori 6 mesi secondo quanto previsto dagli atti di gara.

Il modello previsto dal Capitolato d’Oneri è articolato in due momenti:

1.     la gara centralizzata svolta da Consip;

2.     l’affidamento dei singoli ordinativi da parte delle istituzioni scolastiche.

La scuola stima preventivamente il proprio fabbisogno utilizzando il “Tool AQ Viaggi di istruzione”, indicando l’elenco dei viaggi programmati e il relativo importo presunto, distinguendo i viaggi in base alla natura e alle caratteristiche organizzative che risultino effettivamente differenti.

È quindi necessario procedere ad una programmazione sufficientemente anticipata dell’intero fabbisogno.

L’ordinativo di fornitura può riguardare uno o più viaggi, mentre successivamente la singola scuola deve predisporre una Richiesta di Approvvigionamento (RDA) per ogni singolo viaggio, all’interno della quale occorre indicare destinazione, numero dei partecipanti, periodo e durata, mezzi di trasporto, hotel, pasti, gratuità, escursioni, assicurazioni e finalità del viaggio.

La semplificazione non coincide con l’eliminazione degli adempimenti

Il problema nasce quando si osserva ciò che rimane in capo alla scuola.

L’AQ ID 2919 prevede che l’istituto:

• programmi preventivamente i viaggi;
• quantifichi il fabbisogno;
• compili il relativo Tool;
• emetta l’ordinativo di fornitura;
• individui il fornitore secondo il meccanismo previsto dall’AQ;
• motivi l'eventuale scelta di un operatore diverso dal primo classificato;
• predisponga una RDA per ciascun viaggio;
• esamini le soluzioni proposte dal fornitore;
• gestisca le eventuali modifiche;
• proceda agli acconti;
• sottoscriva le condizioni contrattuali relative alla RDA;
• effettui la verifica di conformità;
• gestisca il saldo;
• conservi la documentazione dell'intero procedimento.

Il Capitolato Tecnico, inoltre, stabilisce una tempistica articolata: il fornitore deve verificare la RDA, proporre le soluzioni e successivamente recepire eventuali richieste di modifica; la scuola deve poi procedere agli adempimenti amministrativi e finanziari previsti.

Ne deriva una prima considerazione:

l’AQ semplifica la scelta dell’operatore economico, ma non necessariamente semplifica nella stessa misura la gestione amministrativa del viaggio.

Nello specifico, proviamo a fare un’analisi del funzionamento e dei vincoli reali dell’Accordo stesso:

La Determinazione soglia dell’ordinativo

Uno degli aspetti più significativi e critici dell’AQ ID 2919 è contenuto nel paragrafo 25 del Capitolato d’Oneri.

La scuola deve stimare il proprio fabbisogno e verificare le condizioni previste dagli atti di gara. In particolare, il valore minimo dell’ordinativo indicato nella documentazione dell’AQ deve essere superiore a 140.000 euro.

L’impostazione prevede l’aggregazione dei viaggi programmati dalla scuola in un unico ordinativo, distinguendo quelli che presentino natura e caratteristiche organizzative intrinsecamente differenti.

Questo modello può funzionare bene per istituti di grandi dimensioni, con un numero elevato di viaggi e un fabbisogno complessivo significativo.

Può invece risultare problematico per una scuola che abbia un numero limitato di viaggi.

Si determina così una situazione paradossale: uno strumento pensato per semplificare l’acquisizione dei viaggi può risultare non immediatamente utilizzabile proprio dalla scuola con un fabbisogno più contenuto.

La Determinazione del prezzo effettivo del viaggio

Un elemento di complessità è dato dalla condizione che il prezzo effettivo del viaggio di istruzione non è determinato a monte al momento dell'adesione all'Accordo Quadro, poiché risente delle oscillazioni e delle condizioni reali del mercato turistico, oltre che delle specificità di ogni singola tratta di trasporto, della disponibilità e stagionalità delle strutture alberghiere, dei costi di ingresso a musei e siti culturali, e di altri servizi accessori.

Di conseguenza, la scuola non si trova di fronte a un listino "chiavi in mano", ma deve aprire una successiva e complessa fase di contrattazione e confronto operativo con il fornitore.

Questo aspetto alimenta alcune criticità operative per le istituzioni scolastiche

·       L’illusione della semplificazione economica:

·       Aggravio del lavoro di segreteria:

·       Disallineamento tra programmazione di bilancio e costi reali:

·       Rapporti con le famiglie alle quali la scuola dovrà illustrare le motivazioni per un eventuale modifica del costo del viaggio di istruzione, che potrebbe non essere di facile comprensione per i non addetti ai lavori

Il Problema della programmazione: il viaggio scolastico è difficilmente assimilabile ad una fornitura standard

Qui emerge una criticità strutturale.

La programmazione dei viaggi di istruzione avviene all'interno della programmazione didattica e dell'offerta formativa, ma è condizionata da variabili che spesso si definiscono progressivamente:

·       numero effettivo degli studenti partecipanti;

·       autorizzazioni delle famiglie;

·       disponibilità economica;

·       periodi delle verifiche e degli scrutini;

·       disponibilità delle strutture;

·       disponibilità dei trasporti;

·       eventuali esigenze di studenti con disabilità;

·       destinazioni effettivamente disponibili;

·       modifiche della programmazione didattica.

L’AQ richiede, invece, una ben definita stima preventiva del fabbisogno.

Il modello Consip presuppone una pianificazione rigida e anticipata che mal si concilia con la natura fluida della didattica. La programmazione di un viaggio scolastico dipende da fattori che spesso si evolvono in corso d'opera:

·       Adesioni effettive degli studenti e autorizzazioni delle famiglie.

·       Esigenze di bilancio familiare e periodi di verifiche o scrutini.

·       Gestione di studenti con disabilità e disponibilità effettiva di trasporti e strutture.

Imporre una stima rigida e centralizzata ignora la realtà quotidiana delle istituzioni scolastiche, trasformando la programmazione in un rischio di errore amministrativo

La scelta del fornitore non è libera

L'AQ non equivale ad un mercato aperto nel quale la scuola possa confrontare liberamente tutti gli operatori turistici presenti sul mercato.

La scelta avviene all'interno degli operatori aggiudicatari dell'Accordo Quadro e viene individuato seguendo l'ordine della graduatoria e le quote/tranche assegnate ai diversi aggiudicatari.

È comunque prevista la possibilità di ricorrere ad un altro operatore, diverso dal primo aggiudicatario, quando vi siano esigenze specifiche, ad esempio servizi personalizzati non disponibili presso il primo fornitore.

La scelta alternativa deve tuttavia essere adeguatamente motivata.

Si tratta di una differenza importante rispetto ad una procedura autonoma, nella quale la scuola può costruire la propria gara sulla base delle specifiche caratteristiche didattiche del viaggio.

Quali alternative esistono, quindi, per le scuole?

Le alternative non devono essere costruite allo scopo di eludere l'Accordo Quadro o spezzando artificialmente un unico fabbisogno.

Devono invece partire dalla corretta qualificazione del bisogno.

Si possono individuare almeno quattro situazioni.

A. Viaggio o servizio di importo inferiore a 140.000 euro

Per un affidamento di servizi di importo inferiore a 140.000 euro, l’art. 50, comma 1, lettera b), del D.Lgs. 36/2023 consente, nei casi e alle condizioni previsti dalla norma, l’affidamento diretto di servizi e forniture, anche senza consultazione di più operatori economici, nel rispetto dei principi del Codice e della scelta di un operatore con documentate esperienze pregresse idonee. Resta necessaria la corretta determinazione del valore stimato dell’appalto.

Questo rappresenta uno spazio concreto di autonomia.

Naturalmente, il valore di 140.000 euro deve essere calcolato correttamente: non è possibile prendere un fabbisogno unitario e dividerlo in tanti affidamenti solo per mantenerli sotto la soglia.

B. Fabbisogno tra 140.000 e 216.000 euro

Per i fabbisogni compresi tra 140.000 euro e la soglia europea applicabile, le istituzioni scolastiche non qualificate devono verificare le regole sulla qualificazione e ricorrere agli strumenti di acquisto e alle centrali di committenza previsti dagli artt. 62 e 63 e dall’Allegato II.4 del D.Lgs. 36/2023. La procedura concretamente utilizzabile va individuata sulla base del valore, dell’oggetto e della disciplina vigente, non soltanto della fascia economica.

La procedura potrà essere costruita, in relazione al valore e alle caratteristiche dell'acquisizione, nel rispetto delle modalità previste dall'art. 50 del D.Lgs. 36/2023

C. Fabbisogni superiori a 216.000 euro

Per gli affidamenti pari o superiori alla soglia europea applicabile, una scuola non qualificata non può procedere autonomamente se non nei casi consentiti dal Codice: deve fare ricorso a una stazione appaltante o centrale di committenza qualificata, oppure a uno strumento di acquisto utilizzabile secondo la normativa.

La disponibilità dell’AQ Consip costituisce quindi uno strumento importante, ma la sua applicabilità e convenienza devono essere valutate alla luce delle condizioni effettivamente previste dagli atti di gara.

Il punto decisivo: quando è possibile separare i viaggi senza commettere frazionamento artificioso?

La risposta non può essere:

“ogni viaggio è un appalto autonomo”.

Sarebbe una semplificazione eccessiva.

Il principio generale è quello dell’art. 14 del D.Lgs. 36/2023: il valore stimato dell’appalto deve essere calcolato secondo le regole del Codice, considerando il fabbisogno complessivo pertinente. Non è consentito frazionare artificiosamente l’affidamento allo scopo di sottrarsi alla disciplina applicabile.

Il divieto di frazionamento costituisce un principio generale, e ANAC ha più volte evidenziato che una pluralità di affidamenti diretti può configurare un frazionamento artificioso quando manca una ragione oggettiva che giustifichi la separazione.

Da ciò non deriva automaticamente che tutti i servizi acquisiti da una scuola durante l’anno costituiscano sempre un unico appalto. L’eventuale articolazione in lotti o affidamenti distinti deve però poggiare su ragioni oggettive, coerenti con la normativa e documentate nel caso concreto.

La normativa europea stessa ammette la separazione quando esistano ragioni oggettive.

Ed è proprio su questo terreno che si colloca il chiarimento ANAC sui viaggi di istruzione.

Cosa NON costituisce una motivazione sufficiente

Non sarebbe prudente motivare la separazione semplicemente affermando:

·       “sono viaggi diversi”;

·       “partono in date diverse”;

·       “sono organizzati da classi diverse”;

·       “sono affidamenti inferiori a 140.000 euro”;

·       “ogni dipartimento ha scelto una destinazione diversa”.

Tali elementi, da soli, potrebbero non essere sufficienti.

La motivazione dovrebbe illustrare, sulla base degli elementi concreti, le eventuali differenze sostanziali nell’oggetto, nella finalità o nella struttura delle prestazioni, senza presumere che tali differenze siano sufficienti in ogni caso.

Esempio orientativo di motivazione, da adattare e verificare rispetto al caso concreto:

il viaggio A è un percorso didattico direttamente collegato al PTOF e caratterizzato da visite culturali e attività formative;

mentre:

il viaggio B costituisce uno stage linguistico all'estero, nel quale la componente prevalente è rappresentata dal corso di lingua presso una struttura qualificata;

e:

il viaggio C è caratterizzato da una prevalente finalità ludico-sportiva, con servizi e struttura organizzativa significativamente differenti.

In questo modo la separazione non viene utilizzata per “abbassare artificialmente” l'importo, ma deriva dalla diversa natura dei fabbisogni.

Per ridurre il rischio che la separazione venga interpretata come un espediente per restare sotto soglia, la scuola dovrebbe documentare già nella fase di programmazione l’analisi del fabbisogno complessivo e le ragioni oggettive dell’eventuale distinzione. La determina dovrà riflettere la situazione concreta e la disciplina applicabile.

Ad esempio:

“Il fabbisogno relativo ai servizi di viaggio d’istruzione è stato preliminarmente analizzato nel suo complesso, ai fini della corretta determinazione del valore stimato e del rispetto del divieto di frazionamento artificioso. Le iniziative sono state esaminate anche in relazione alle finalità didattiche, alla struttura delle prestazioni e alle caratteristiche organizzative. L’eventuale distinzione tra percorsi linguistici, viaggi a prevalente finalità culturale e didattica e iniziative a prevalente componente ludico-sportiva è fondata sulle caratteristiche effettive dei servizi da acquisire e sarà utilizzata ai fini procedurali soltanto ove supportata da ragioni oggettive. La suddivisione non è finalizzata a eludere le soglie previste dal Codice, ma deve corrispondere alla natura concreta dei fabbisogni.”

Naturalmente questa motivazione deve corrispondere alla situazione concreta della scuola e non può essere utilizzata come formula standard per giustificare qualsiasi suddivisione.

SINTESI lettura dell'AQ ID 2919

Alla luce di quanto sopra, l'Accordo Quadro può essere letto contemporaneamente come strumento di semplificazione e come fonte di nuovi vincoli procedurali.

Semplifica perché:

·       evita la gara generale per la scelta degli operatori;

·       mette a disposizione operatori già selezionati;

·       definisce preventivamente condizioni contrattuali;

·       riduce gli adempimenti relativi alla verifica dei requisiti degli operatori;

·       consente di utilizzare un sistema centralizzato;

·       offre un riferimento uniforme a livello nazionale.

Può appesantire perché:

·       richiede una programmazione preventiva molto dettagliata;

·       impone l'utilizzo del Tool AQ;

·       richiede un ordinativo generale e successive RDA;

·       la RDA deve essere predisposta per ogni singolo viaggio;

·       la scuola deve gestire una pluralità di passaggi successivi all'ordinativo;

·       il sistema delle quote e delle tranche rende meno immediata la scelta del fornitore;

·       l'eventuale scelta di un operatore diverso deve essere motivata;

·       il modello dell'ordinativo sopra soglia può essere poco adatto alle scuole con fabbisogno ridotto;

·       il prezzo del singolo viaggio non è completamente predeterminato dalla gara centralizzata;

·       permane in capo alla scuola una parte significativa della gestione amministrativa ed esecutiva.

EVENTUALI MODIFICHE ASSETTO ESISTENTE

Maggiore flessibilità regolata

Non occorre contrapporre l'AQ Consip alle procedure autonome, ma sarebbe utile costruire un modello nel quale le scuole possano scegliere lo strumento più adeguato sulla base di criteri oggettivi.

Si potrebbe quindi prevedere:

A. AQ Consip, quando:

• il fabbisogno della scuola è sufficientemente ampio, superando quindi la soglia di € 140.000;
• le caratteristiche dei viaggi sono compatibili con il modello dell'AQ;
• l'aggregazione dei viaggi consente effettivamente una semplificazione;
• la scuola ritiene vantaggioso utilizzare gli operatori già selezionati.

B. Procedura autonoma tramite strumenti telematici di centrali qualificate, per i fabbisogni nella fascia compresa tra 140.000 e 216.000 (o 750.000 stage linguistici) euro, nei casi consentiti dalla disciplina vigente.

C. Ricorso a una stazione appaltante o centrale di committenza qualificata, per i fabbisogni superiori alla soglia di autonomia della scuola.

Revisione delle modalità di pagamento: una criticità contabile e finanziaria

Tra gli aspetti maggiormente problematici dell'Accordo Quadro ID 2919 deve essere considerata la disciplina dei pagamenti prevista per i singoli viaggi.

La previsione di un pagamento anticipato pari all’80% del valore del viaggio merita una riflessione sotto il profilo amministrativo e finanziario.

Il riferimento alla prassi degli acconti richiesti alle famiglie o a limiti contenuti nei regolamenti scolastici non è, da solo, sufficiente a dimostrare un’incompatibilità normativa. Ogni eventuale richiamo a circolari o disposizioni ministeriali deve essere accompagnato dall’indicazione puntuale della fonte e della sua applicabilità al caso.

Il punto critico può essere formulato in termini di opportunità amministrativa e di gestione del rischio: un’anticipazione elevata può esporre la scuola a difficoltà di recupero delle somme in caso di rinunce, modifiche o cancellazioni, secondo quanto previsto dalle condizioni contrattuali.

Un acconto contenuto può essere funzionale alla necessità del fornitore di prenotare servizi, bloccare camere, acquistare titoli di viaggio o sostenere altri costi necessari all'organizzazione dell'iniziativa.

Un’anticipazione pari all’80% del valore del contratto comporta un esborso rilevante prima dell’integrale esecuzione della prestazione e richiede quindi un’attenta valutazione dei rischi e delle condizioni di rimborso.

La criticità può essere maggiore in presenza di variazioni del numero dei partecipanti, rinunce individuali, modifiche dei programmi, cancellazioni o eventi sopravvenuti.

In tali situazioni, la scuola potrebbe dover richiedere somme al fornitore e, parallelamente, gestire le restituzioni spettanti alle famiglie, nei limiti e secondo le condizioni applicabili.

Si può quindi determinare un disallineamento temporale tra pagamento, esecuzione della prestazione e verifica della stessa, con possibili ricadute amministrative e finanziarie.

La questione assume particolare rilievo se si considera che uno degli obiettivi dichiarati dell'Accordo Quadro è quello di semplificare il lavoro delle istituzioni scolastiche.

La semplificazione della fase di scelta del contraente non dovrebbe infatti determinare, nella fase di esecuzione del contratto, una maggiore esposizione finanziaria della scuola o un aggravamento delle attività necessarie per gestire rinunce, variazioni e restituzioni.

Sarebbe opportuno valutare, nei futuri capitolati ove consentito, una disciplina dei pagamenti maggiormente equilibrata, che distingua:

• una quota iniziale necessaria per consentire al fornitore di acquisire i servizi non altrimenti prenotabili;
• una quota intermedia eventualmente collegata alla definitiva conferma dei servizi;
• il saldo successivo all'effettiva esecuzione e alla verifica della prestazione.

Un modello di questo tipo potrebbe contemperare le esigenze economiche degli operatori turistici con la necessità delle pubbliche amministrazioni di contenere l’esposizione finanziaria prima dell’esecuzione della prestazione.

Riforma dell'organizzazione degli Uffici scolastici regionali

La legge di bilancio 2025 aveva previsto il potenziamento degli organici degli USR con funzionari destinati, a decorrere dall’anno scolastico 2025/2026, a supportare le istituzioni scolastiche nelle attività di affidamento ed esecuzione dei contratti pubblici, anche mediante forme di gestione centralizzata delle committenze.

Il contingente è stato successivamente portato a 161 unità ed è stato bandito un concorso nazionale su base territoriale per funzionari giuridico-amministrativo-contabili destinati agli Uffici scolastici regionali.

La scelta è coerente con la riorganizzazione degli USR prevista dal DPCM 185/2024, che attribuisce agli Uffici scolastici regionali attività di consulenza e supporto organizzativo-amministrativo alle istituzioni scolastiche in materia di affidamento ed esecuzione dei contratti pubblici, anche mediante l'esercizio delle funzioni proprie delle stazioni appaltanti qualificate.

La stessa documentazione ministeriale del settembre 2025 evidenziava espressamente che i nuovi 161 funzionari sarebbero stati destinati prioritariamente alle procedure di acquisto.

Tuttavia, la medesima documentazione ministeriale evidenziava che, nelle more del completamento del processo di rafforzamento e di organizzazione del nuovo sistema regionale degli acquisti, per i viaggi di istruzione il Ministero si sarebbe avvalso dell'esperienza e delle competenze di Consip, attraverso un sistema nazionale di approvvigionamento.

Questa scelta, se comprensibile nella fase transitoria, pone oggi una questione di coerenza organizzativa.

Le procedure di reclutamento e l’effettiva immissione in servizio dei funzionari devono essere verificate sulla base degli aggiornamenti ufficiali disponibili. È quindi opportuno chiedersi in quale misura il sistema di supporto degli USR sia entrato a regime e quale ruolo concreto svolga nelle procedure di affidamento delle scuole?

Non risulta sufficiente, a questo riguardo, affermare genericamente che gli USR svolgono attività di supporto. Sarebbe opportuno disporre di dati oggettivi relativi:

·       al numero di istituzioni scolastiche che hanno richiesto il supporto degli USR;

·       al numero di procedure di affidamento gestite o supportate dagli USR;

·       al valore complessivo delle procedure;

·       alla tipologia dei servizi e delle forniture;

·       al numero di procedure relative ai viaggi di istruzione;

·       al numero di procedure nelle quali l'USR ha operato direttamente quale stazione appaltante qualificata;

·       al numero di procedure per le quali le scuole sono state invece indirizzate verso strumenti Consip o altri soggetti aggregatori.

Questi dati consentirebbero di verificare se il rafforzamento degli USR stia producendo l'effetto per il quale è stato concepito.

La questione assume particolare rilevanza proprio con riferimento ai viaggi di istruzione.

Se gli USR dispongono oggi di personale specificamente destinato alle procedure di acquisto e sono qualificati per svolgere attività di supporto e, ove necessario, di centralizzazione delle committenze, è opportuno interrogarsi sull'esigenza di mantenere un modello nel quale le scuole debbano necessariamente confrontarsi con un Accordo Quadro nazionale caratterizzato da una disciplina uniforme per realtà scolastiche estremamente diverse.

Non si tratta di mettere in discussione il ruolo di Consip né l'utilità degli strumenti di centralizzazione. Si tratta piuttosto di verificare quale livello organizzativo sia maggiormente coerente con la natura dei viaggi di istruzione.

Una struttura regionale potrebbe infatti garantire un livello di prossimità amministrativa maggiore, consentendo di tenere conto delle caratteristiche territoriali delle scuole, della programmazione degli istituti, delle specificità dei trasporti e delle esigenze didattiche locali.

La questione potrebbe quindi essere affrontata attraverso un modello complementare:

Consip per la predisposizione di strumenti di acquisto nazionali e condizioni quadro;

USR per il supporto tecnico-amministrativo, la gestione delle procedure sopra soglia;

istituzioni scolastiche per la programmazione didattica, la definizione del fabbisogno e gli affidamenti autonomi nei casi consentiti dalla normativa.

Un sistema di questo tipo consentirebbe di evitare che la centralizzazione nazionale diventi l'unica risposta alla difficoltà delle scuole nella gestione degli appalti.

La vera semplificazione potrebbe invece consistere nella messa a sistema delle competenze già create all'interno dell'Amministrazione, evitando duplicazioni tra strutture nazionali, regionali e scolastiche.

La domanda non è quindi se i 161 funzionari “servano” o meno.

La domanda è più concreta: quante procedure delle scuole stanno effettivamente gestendo o supportando, con quali risultati e con quale rapporto rispetto agli strumenti centralizzati messi a disposizione da Consip?

Qual è oggi il carico di lavoro dei 161 funzionari? Quante procedure di affidamento delle istituzioni scolastiche hanno seguito dal momento dell'immissione in servizio? Quante di queste riguardano viaggi di istruzione? Quante scuole sono state concretamente assistite? Qual è il numero delle procedure direttamente gestite dagli USR quali stazioni appaltanti qualificate?

Programmazione per Categorie Omogenee e "Motivazione Rinforzata"

Per evitare che la separazione sia considerata un frazionamento artificioso ai sensi dell’art. 14 del Codice, la scuola dovrebbe analizzare preventivamente il fabbisogno complessivo e documentare le eventuali ragioni oggettive che giustificano una distinzione. Una matrice didattico-funzionale può essere uno strumento interno di analisi, ma non sostituisce la verifica giuridica del caso concreto.

Architettura della motivazione: nella determina: la scuola dovrebbe esplicitare, ove pertinente, le differenze sostanziali tra prestazioni e mercati di riferimento, senza ritenere che la sola diversità didattica o organizzativa determini automaticamente l’autonomia degli affidamenti.

1.     Oggetto delle prestazioni: uno stage linguistico può includere corsi presso strutture formative e servizi di soggiorno, mentre un viaggio culturale può richiedere guide, ingressi a siti e trasporti dedicati. La rilevanza di tali differenze va valutata nel caso concreto.

2.     Mercato di riferimento: gli operatori specializzati in attività sportive o ambientali possono differire da quelli che organizzano circuiti culturali; questa circostanza costituisce un elemento da documentare, non una prova automatica di separabilità.

3.     Compatibilità organizzativa: l’eventuale aggregazione di servizi eterogenei può incidere sulla flessibilità didattica, ma tale considerazione deve essere valutata insieme alle regole sul valore stimato e sul frazionamento.

Gestione delle soglie:

o   Sotto i 140.000 euro: l’affidamento diretto può essere utilizzato nei casi e alle condizioni previsti dall’art. 50, comma 1, lettera b), del D.Lgs. 36/2023, previa corretta determinazione del valore stimato e verifica delle regole di qualificazione applicabili.

o   Tra 140.000 euro e la soglia europea applicabile: la scuola deve verificare la disciplina degli artt. 62 e 63 e dell’Allegato II.4 del Codice (es.procedura negoziata autonoma su MePA).

NUOVE SOLUZIONI ED ALTERNATIVE INNOVATIVE

Oltre al perfezionamento delle opzioni esistenti, è possibile immaginare nuovi strumenti amministrativi e organizzativi:

Nuova Proposta 1: Accordo Quadro Aperto "A Multi-Fornitore" Gestito Direttamente dalla Scuola / Rete

Anziché ipotizzare un accordo non esclusivo senza ulteriori precisazioni, la scuola o la rete di scuole potrebbe valutare, ove ne ricorrano i presupposti, una procedura per un accordo quadro multi-operatore, nel rispetto delle regole del Codice, della qualificazione della stazione appaltante e delle modalità di affidamento dei contratti applicativi.

·       Funzionamento:

1.     La scuola pubblica una procedura d'impianto in cui seleziona i migliori 3-4 operatori sulla base dei requisiti.

2.     Quando un viaggio specifico è stato approvato e il fabbisogno è definito, le richieste di offerta agli operatori selezionati dovrebbero svolgersi secondo le regole di riapertura del confronto competitivo e di aggiudicazione stabilite negli atti dell’accordo quadro.

·       Vantaggi potenziali: il modello potrebbe aumentare il confronto concorrenziale sul prezzo effettivo del pacchetto e offrire flessibilità. La sua praticabilità, tuttavia, dipende dalla corretta progettazione della procedura e non elimina di per sé le soglie o gli obblighi di qualificazione.

Nuova proposta 2: valutazione dell’acquisizione separata di servizi, ove giuridicamente e organizzativamente appropriata

Nei casi in cui la struttura del viaggio lo consenta, la scuola può valutare se acquisire alcuni servizi separatamente anziché acquistare un pacchetto completo. La scelta deve essere preceduta da un’analisi del fabbisogno e non può essere utilizzata per eludere le regole sul valore stimato o sul frazionamento.

1.     Trasporto: Acquisto diretto da vettore ferroviario/aereo tramite biglietteria o convenzioni dedicate alle scuole.

2.     Soggiorno e Ristorazione: Affidamento diretto a strutture ricettive/ostelli o centri formativi.

3.     Servizi Didattici / Guida: Incarichi diretti a enti culturali, musei o guide turistiche autorizzate.

·       Possibili vantaggi: l’acquisto diretto di singoli servizi può, in alcuni casi, ridurre costi intermediari. Vanno valutati coordinamento, responsabilità, sicurezza, assistenza e disciplina dei pacchetti turistici, ove pertinente.

"Modello di Prossimità" basato sugli USR (con Clausola di Salvaguardia)

L'integrazione nell'organico degli USR dei funzionari dedicati alle committenze pubbliche rappresenta una risorsa non ancora pienamente sfruttata dalle scuole.

·       Come trasformarlo in soluzione concreta:

1.     Accordi quadro territoriali o regionali: l’USR, se competente e qualificato, potrebbe valutare una procedura aperta per individuare operatori, suddividendo i lotti per area geografica e tipologia di viaggio, con condizioni trasparenti e modalità di pagamento proporzionate ai servizi.

2.     Accordi tra istituzioni scolastiche: le scuole possono valutare forme di collaborazione e reti secondo la normativa applicabile; la procedura concreta deve individuare chiaramente la stazione appaltante competente e verificare i requisiti di qualificazione.

Risoluzione della Criticità Finanziaria: Il "Modello a Stato Avanzamento Servizi" (SAS)

L'anticipo dell'80% prima della partenza previsto dall'AQ ID 2919 costituisce un elevato rischio contabile per le Istituzioni Scolastiche in caso di rinunce o storni.

·       Schema di pagamento alternativo da valutare nei capitolati autonomi, previa verifica della disciplina applicabile:

o   Tranche 1 – Acconto iniziale (ad esempio 20-25%): da commisurare ai costi effettivamente necessari per avviare le prenotazioni e alle condizioni negoziate.

o   Tranche 2 – Acconto intermedio (ad esempio 30%): eventualmente collegato alla conferma documentata dei servizi e alle scadenze contrattuali.

o   Tranche 3 – Saldo finale (quota residua): successivo all’esecuzione e alla verifica della prestazione, secondo i termini contrattuali e le regole contabili applicabili.

L'Accordo Quadro ID 2919 rappresenta certamente una forma di centralizzazione e può ridurre in modo significativo il carico connesso alla scelta degli operatori economici.

Non rappresenta, tuttavia, un sinonimo di semplificazione amministrativa.

Per alcune scuole, soprattutto quelle caratterizzate da un numero limitato di viaggi o da una programmazione fortemente differenziata, gli adempimenti connessi alla stima del fabbisogno, all'ordinativo, alle RDA e alla successiva gestione dei singoli viaggi possono rappresentare un carico amministrativo rilevante.

La risposta non dovrebbe essere l'elusione dell'AQ né la frammentazione artificiosa degli affidamenti.

Allo stato delle cose, la strada più corretta è quella indicata dal quadro normativo e dagli orientamenti ANAC: determinare preventivamente il fabbisogno complessivo, individuare le categorie realmente omogenee, motivare le eventuali distinzioni sulla base di ragioni oggettive e applicare, per ciascuna categoria, la procedura prevista in relazione al suo valore.

In questa prospettiva, la vera semplificazione non consiste nel sostituire una procedura con un'altra, ma nel costruire un sistema nel quale la scuola possa scegliere tra Accordo Quadro, affidamento autonomo, procedura negoziata o ricorso ad una centrale qualificata sulla base della natura effettiva del proprio fabbisogno.

Il principio da affermare dovrebbe quindi essere:

“non tutti i viaggi devono essere acquistati attraverso l'Accordo Quadro”, ma “tutti i fabbisogni devono essere correttamente programmati, qualificati e affidati attraverso la procedura coerente con la loro natura, valore e omogeneità”.

Questa impostazione consentirebbe di conciliare due esigenze apparentemente contrapposte: semplificare il lavoro delle scuole e, nello stesso tempo, garantire il pieno rispetto delle regole sulla concorrenza e sul divieto di frazionamento artificioso.

Lì, 12.10.2026