Audizione su disegno di legge A.C.  2486 di conversione del decreto legge 90/2014

(Misure urgenti per la semplificazione e la trasparenza amministrativa e per l’efficienza degli uffici giudiziari)

DOCUMENTO

Sig. Presidente e Sig.ri componenti della I Commissione permanente Affari Costituzionali, della Presidenza del Consiglio e interni,

nel rinnovare il ringraziamento per l’odierna convocazione, l’Anquap (Associazione professionale a valenza sindacale) espone la propria motivata posizione (critica, ma costruttiva) su alcuni contenuti del Decreto Legge in esame:

• relativamente al tema del ricambio generazionale nelle AA.PP. (art. 1), si introduce la regola generale per tutti i pubblici dipendenti del collocamento a riposo al raggiungimento dei limiti di età. La fase transitoria è breve e cessa al massimo entro il 31 ottobre 2014. Fanno eccezione i Magistrati, gli Avvocati dello Stato e i militari per i quali la cessazione è fissata al 31 dicembre 2015. Dal diritto al  beneficio, azionabile dal dipendente, alla facoltà per l’amministrazione di trattenere in servizio fino al divieto assoluto. Una misura che riteniamo eccessivamente rigida con conseguenze che potrebbero essere negative per le stesse amministrazioni. Si potrebbe consentire alle amministrazioni di autorizzare in via eccezionale e con adeguata motivazione il trattenimento richiesto in presenza di particolari situazioni. Relativamente al termine di cessazione della fase transitoria, si osserva che lo stesso (31 ottobre 2014) non può essere applicato al personale della scuola per il vincolo del calendario scolastico (1° settembre / 31 agosto);
• relativamente alla mobilità volontaria ed obbligatoria (art. 4), viene modificato in termini sostanziali l’art. 30 del D. Lgs. 165/2001 per favorire i processi di mobilità volontaria tra AA.PP. e per disciplinare la mobilità d’ufficio. Si chiarisce che le sedi delle AA.PP. collocate nel territorio dello stesso Comune costituiscono medesima unità produttiva ai sensi dell’art. 2103 del Codice Civile. La previsione si configura come norma speciale del settore pubblico. Inoltre, si precisa che costituiscono medesima unità produttiva, con piena esigibilità della prestazione lavorativa, le sedi collocate a una distanza non superiore ai 50 KM dalla sede in cui il dipendente è adibito. Anche questa una misura rigida che non tiene conto di una “logistica territoriale” fortemente differenziata: i 50KM non sono “distanza identica” nei diversi territori. Si dovrebbe prevedere che la distanza di 50KM costituisce requisito di medesima unità produttiva in presenza di adeguati collegamenti e mezzi di trasporto pubblico;
• per quanto concerne l’assegnazione di nuove mansioni (art. 5), si introducono modifiche all’art. 34 del D. Lgs. 165/2001 in materia di “gestione del personale in disponibilità”. Gli elenchi del personale in disponibilità sono pubblicati sul sito istituzionale delle amministrazioni competenti. Detto personale può presentare alle amministrazioni istanza di ricollocazione, in deroga all’art. 2103 del Codice Civile in materia di mansioni del lavoratore anche in una qualifica inferiore o in posizione economica inferiore. Pure questa misura, che fa il paio con il divieto per i pubblici dipendenti di acquisire mansioni superiori al trascorrere di un determinato periodo di esercizio effettivo delle stesse (come avviene nel privato), costituisce norma speciale per il settore pubblico, purtroppo, in termini di penalizzazione del medesimo settore e dei suoi dipendenti;
• prerogative sindacali nelle PP.AA. (art. 7). I contingenti complessivi delle prerogative sindacali attualmente vigenti in tutte le AA.PP, stabiliti da procedimenti negoziali recepiti con DPR e contratti collettivi nazionali, sono dimezzati dal 1° settembre 2014. Per consentire l’immediata operatività della norma, per i distacchi sindacali, sono previsti criteri di aggiustamento dal comma 2 (arrotondamento di frazioni all’unità superiore e non operatività nei casi di assegnazione di un solo distacco). Inoltre i nuovi contingenti possono essere nuovamente ripartiti tra le associazioni sindacali attraverso le ordinarie procedure contrattuali. I distacchi attualmente in essere sono 2.233 nei Comparti e 129 nelle aree dirigenziali (totale numero 2.362). È comprensibile intervenire sull’argomento, ma forse era sufficiente attuare quanto previsto dalla riforma Brunetta del 2009 (taglio del 45% con applicazione graduale nel tempo). Inoltre, è bene evitare la “mortificazione” dei soggetti di rappresentanza sociale che quasi sempre hanno dimostrato senso di responsabilità ed attenzione alle compatibilità di sistema (ordinamentali, economiche e finanziarie): i contratti sono fermi al 2009 (come le retribuzioni) e gli organici sono stati ridotti di oltre 300 mila unità;
• disposizioni sul personale delle Regioni e degli Enti Locali (art. 11). Viene introdotta una nuova disciplina per il conferimento degli incarichi di responsabile di servizio o degli uffici, dirigenziali o di alta specializzazione. Lo statuto dell’ente può intervenire sulla copertura di questi incarichi anche mediante contratto a tempo determinato. Vi sono diversità tra la disciplina degli Enti Locali (30%) e quella di Regioni e sistema sanitario (10%) che non si comprendono. Vi è il rischio di un eccesso di discrezionalità del decisore politico;
• soppressione delle sezioni staccate dei TAR (art. 18). Si prevede la soppressione a partire dal 1° ottobre 2014 delle sezioni distaccate dei TAR (vedi Catania, Lecce, Salerno, Brescia, Reggio Calabria etc… etc.. ). Questa misura può ridurre le spese, sposta il personale delle sezioni soppresse presso i capoluoghi di Regione, ma non è detto che snellisca i procedimenti e le decisioni e favorisca il rapporto tra cittadini e giustizia amministrativa. Una vera (e rivoluzionaria) riforma dovrebbe condurre al superamento della distinzione tra interessi legittimi e diritti soggettivi e conseguente “abrogazione” della giurisdizione amministrativa;
• soppressione dell’autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture e definizione delle funzioni dell’autorità nazionale anticorruzione (art. 19). Questa misura tiene conto della necessità di riunire in un unico soggetto tutti i compiti di vigilanza sulla correttezza delle procedure di affidamento delle opere pubbliche e di accertamento che dall’esecuzione dei contratti di appalto non derivi pregiudizio all’erario. Tutti i poteri vengono concentrati in capo all’autorità nazionale anticorruzione. Inoltre, le competenze in materia di valutazione delle performance passano al Dipartimento della Funzione Pubblica (PCM). Passare da un’autorità terza (CIVIT) ad un organo di valenza politica e istituzionale può pregiudicare l’imparzialità.

Vi sono, inoltre, rilevanti disincentivi con riferimento agli Avvocati dello Stato (onorari – art. 9), ai Segretari comunali (perdono il diritto di rogito – art. 10) e ai Dirigenti progettisti (non prendono compensi, che restano previsti solo per ingegneri/architetti non dirigenti – art. 13).

CONSIDERAZIONI

Rispetto ai 44 punti (poi diventati 45) risultano presenti nel Decreto Legge solo alcuni aspetti: l’abrogazione del trattenimento in servizio; la modifica dell’istituto della mobilità volontaria e obbligatoria; la possibilità di affidare mansioni assimilabili quale alternativa opzionale per il lavoratore in esubero; la semplificazione delle regole sul turn over; la riduzione del 50% delle prerogative sindacali; la riorganizzazione del sistema delle autorità indipendenti; il censimento degli enti pubblici; una sola scuola nazionale dell’amministrazione; gli onorari dell’Avvocatura dello Stato; unificazione e standardizzazione della modulistica.

Che sia vera riforma  genera non pochi dubbi, anche con riferimento a precedenti “storici”:

• quelli del 1990 su: autonomie locali, procedimento amministrativo e accesso agli atti, disciplina dello sciopero nei servizi pubblici essenziali ;
• quelli del ‘92/’93 su: finanza locale, previdenza, spesa sanitaria, rapporto di lavoro nelle amministrazioni pubbliche e introduzione della contrattazione collettiva. Il principio di separazione tra poteri di indirizzo dell’organo politico e responsabilità gestionali della dirigenza;
• quelli del 1997/1998 Governo Prodi/Bassanini su: federalismo amministrativo a costituzione invariata,  riforma del Governo, istituzione delle agenzia fiscali, autonomia scolastica etc… etc…;
• il Testo Unico di cui al D. Lgs. 165/2001, lo spoils system della Legge Frattini del 2002, le corpose modifiche del Governo Berlusconi/Brunetta di cui alla legge 15/2009 e al D. Lgs. 150/2009 (rafforzamento dei poteri dirigenziali, delimitazione dell’ambito di intervento della contrattazione collettiva, prima riduzione delle prerogative sindacali, introduzione di premi e sanzioni, responsabilità disciplinare della dirigenza etc… etc..

Vi è da notare che il testo del provvedimento si presenta con le solite caratteristiche di un linguaggio tecnico, complicato e difficile anche per gli addetti ai lavori. Altro che semplificazione.

Più che una riforma si tratta di aggiustamenti e razionalizzazioni parziali, che potranno generare dei miglioramenti ma non certo la rivoluzione annunciata.

Sembra mancare una filosofia e una strategia di fondo, che speriamo sia possibile recuperare nel percorso parlamentare, ma soprattutto nelle misure che saranno inserite nel disegno di legge delega che dovrebbe affrontare le tematiche non trattate nel provvedimento d’urgenza (riorganizzazione dell’amministrazione dello Stato, dirigenza, testi unici, riordino della disciplina del lavoro pubblico, ripresa della contrattazione collettiva nel pubblico impiego).

Lì, 10.07.2014                                                                                                                  

IL PRESIDENTE

Giorgio Germani